2012土地财政迎大考 基本完成农村土地确权

    1月12日，国土资源部执法监察局局长李建勤通报了2011年土地违法情况。2011年土地执法共发现违法用地行为7.0万件，涉及土地面积75.1万亩，同比分别上升5.8%、11.0%。

    2010年以来，国土部不断加强土地违法违规的督察、执法力度，缘何土地违法数量和面积仍在上升？

    对此，国土部土地利用司的一位人士介绍，地方土地违法违规频发的根本原因在于土地供需矛盾下，地方政府对土地的粗放利用，惯性以增量求发展。

    而就在前不久，国土资源部部长徐绍史在“国土资源工作会议上”对2012年的土地违法形势非常担忧，徐绍史表示，2012年的土地需求，尤其是中西部的用地需求将继续扩大，在土地利用方式尚未转变之际，预计土地的违法违规问题也将更加突出。

    压力更大

    数据显示，2011年，全国发现违法用地行为7.0万件，对其中4.2万件违法用地案件进行立案查处，涉及土地面积65.6万亩（其中耕地22.4万亩），同比分别上升2.5%、上升11.4%（下降5.7%）。

    李建勤介绍，受国土资源供需矛盾日益突出、资源利用方式粗放、经济发展方式尚未根本转变等因素影响，国土资源领域违法违规总量较大。

    而在总结2011年的土地违法特点时，李建勤表示，受产业转移、城市建设、地方政府的资源利用方式粗放等诸多因素影响，西部地区土地违法数量和面积呈现连年上升的趋势。

    与此同时，国家级和省级重大项目工程的违法用地问题也非常突出，铁路、公路、机场等基础设施建设的“未报先用”、“未批先用”等违法违规问题也居高不下。

    除此之外，在城乡一体化、城乡建设用地统筹过程中，农村的违法用地呈现量小面广的特点。

    而土地执法进入2012年，李建勤坦言，今年的执法压力或更大，主要原因是今年土地违法违规反弹的压力较大。

    徐绍史在国土部年度工作会议上介绍，2012年作为“十二五”承上起下的一年，城市的发展规划、建设工作也相继发布、铺开；“十二五”规划的重点建设项目也陆续上马，交通水利为主的基础设施建设、保障性住房等民生工程的建设力度还有加大，再加上各地基本完成换届，地方建设热情依然高涨，用地需求也将进一步放大。

    以中西部地区的土地违法违规为例，上述国土部土地利用司的人士介绍，2011年，中西部地区的土地供应总量大幅度增加，占比提高2.8%，其中，工业和基础设施建设用地明显高于全国水平。

    不过，据国土部土地利用司的一位人士透露，国土部正在酝酿避免土地违法的长效机制，包括土地利用、审批制度、土地管理共同责任机制等一系列改革，督促各地方政府在用地上更加集约和节省。

    土地财政迎大考

    据上述国土部土地利用司的人士介绍，2011年，全国土地出让金虽然有所增长，但增幅有较大幅度下降，并将直接影响地方政府的预算支出和偿还债务。

    上述人士进一步表示，亟需国土部关注的是，地方政府通过加大土地储备获取土地融资，以及加快土地出让获取土地出让金用于建设投资和偿还债务时，可能面临的违法违规现象，包括违法违规占用集体土地等。

    “地方政府一般会多向国土部申请指标，用地需求在，但指标不够，违法违规用地现象自然无法避免，”河北省国土厅的人士在电话中向记者介绍，“预计今年地方政府的土地供需缺口大概在1：3以上，中西部地区的缺口可能更大。”

    “地方政府对于土地的需求，一方面来源于土地划拨用于保障房、基础设施建设；另一方面也来自于地方政府的卖地需求。阳光100集团常务副总裁范小冲在“首届中国旅游投资”ITIA奖评选结果发布会上接受记者采访时表示。

    除此之外，上述国土部土地利用司的人士表示，土地的金融属性也放大了地方政府对于土地的利用需求，土地可作为抵押物进入银行抵押贷款，从而解决地方政府的资金压力。

    而在土地金融属性的影响下，上述河北国土厅人士向记者介绍了2012年地方政府卖地逻辑，“虽然今年地方政府的资金压力很大，既要建设、也要还债，但是在土地财政依然为地方政府的唯一收入来源的前提下，如果没有合理的溢价率，最好不卖。”

    对此，上述人士进一步解释，在保证合理溢价率的情况下，可以保证土地融资，防止债务风险。

    范小冲介绍，土地价格一旦下跌，用于银行抵押的土地价值缩水，地方政府的债务风险也将扩大，因此，地方政府求解资金问题的形势非常严峻。

    当然，上述河北国土厅人士也澄清说，合理的溢价率并非是指单块土地出让金的大幅升高。

    “可以预见的是，土地价格不会呈现市场预见的大幅下调，可能会有结构性波动，由此也会降低开发商的购地热情，预计今年的土地市场将更加低迷。”上述人士如是说。 

    农地确权年内完成

    作为一份统领全年“三农”工作的纲领性文件，今年一号文件除了将农业科技作为关键词凸显之外，还特别对备受关注的农村土地确权工作列出了时间表。

    中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文昨日在国新办新闻发布会上表示，针对近年来城镇化工业化过程中呈现出的土地矛盾，中央政府非常重视保持原有法律政策的稳定以及保护农民的土地权益。

    一号文件要求，2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。

    陈锡文表示，一号文件对于农村土地问题提出了三条措施，一是由国土资源部牵头，完成农村土地所有权的确权登记颁证工作，二是由农业部牵头，开始农村土地承包权的确权登记颁证工作，三是由国务院有关部门共同来研究，提出对土地管理法中涉及到征收农民土地条款的修改。

    陈锡文称，这三项工作将有助于缓解农村土地各种各样的纠纷和矛盾。

    一号文件要求前两项工作在今年之内完成，中国人民大学农业和农村发展学院教授郑风田（微博）在接受《第一财经（微博）日报》记者采访时表示，中央政府推行农村土地确权的最大动力是要保18亿亩耕地红线，新的土地所有权证和使用权证会详细规定承包地的具体方位、大小等数据，也有利于农民在城市化过程中维护自己的权益。

    农村集体土地所有权和承包权确权工作从2008年开始启动，但一直以来进展缓慢，在基层遇到了不小的阻力。记者从山西等地了解到，由于城市近郊土地升值，一些村庄在确权之前已经将土地卖掉，剩余土地涉及到村民利益分配很难进行确权，目前土地确权工作基本属于停滞状态。

    郑风田表示，农地确权的另一阻力来自政府，因为确权一方面不利于政府征地，另一方面确权是一个非常麻烦的工作，需要耗费大量的财力、人力和物力，地方政府这方面没有动力。为了推进这项工作，一号文件也提出要对这项工作进行补助。